Quy hoạch không gian phát triển quốc gia: [Bài 5] Định hướng giao thông công cộng

Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng là giải pháp trọng tâm để thực hiện quy hoạch không gian phát triển quốc gia khi áp lực tài khóa gia tăng.

Thực tiễn cho thấy nguồn thu từ đất đai tăng rất nhanh, từ 128.744 tỷ đồng năm 2015 lên hơn 209.400 tỷ đồng năm 2020, tăng khoảng 1,6 lần, và đạt 575,5 nghìn tỷ đồng năm 2025, cao gần 2,7 lần so với 2020 và khoảng 4,5 lần so với 2015.

Định hướng giao thông công cộng (TOD) bố trí mật độ xây dựng quanh nhà ga để khai thác cấu trúc tài chính, thể chế, nhằm chuyển hóa giá trị gia tăng của đất do đầu tư hạ tầng thành nguồn vốn bền vững cho giao thông và đô thị. Tích hợp SEEA, LADM và IFC cho phép định danh, mô hình hóa và định giá tài nguyên theo không gian đa tầng, huy động nguồn lực TOD, hỗ trợ xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị, nâng cao minh bạch tài khóa và bảo đảm phát triển bền vững dài hạn.

Những bài học từ quốc tế

Huy động nguồn lực cho phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng TOD gắn với quy hoạch không gian phát triển quốc gia đòi hỏi cách tiếp cận dài hạn dựa trên quan hệ chặt chẽ giữa hạ tầng giao thông khối lượng lớn, thị trường đất đai, tài chính đô thị, năng lực điều phối nhà nước.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy TOD không đơn thuần là bố trí mật độ xây dựng quanh nhà ga, là cấu trúc tài chính, thể chế cho phép chuyển hóa giá trị gia tăng của đất thành nguồn vốn bền vững cho đầu tư hạ tầng, tái thiết đô thị, nâng cao chất lượng sống đô thị. Các quốc gia Đông Á với mật độ dân số cao, văn hóa đi lại bằng phương tiện công cộng phổ biến, thị trường bất động sản phát triển đã hình thành các mô hình TOD có tính hệ thống, mang lại nhiều bài học phù hợp điều kiện Việt Nam.

Tại Nhật Bản, mô hình tích hợp đường sắt tư nhân và tái thiết đô thị hình thành từ giai đoạn hậu chiến, gắn liền chiến lược kinh doanh dài hạn của các tập đoàn đường sắt tư nhân. Tokyu Corporation được xem là trường hợp tiêu biểu khi xác định đường sắt chỉ là trục xương sống để kích hoạt phát triển không gian đô thị. Trong nhiều thập kỷ, Tokyu chủ động kiểm soát quỹ đất ngoại ô Tokyo trước khi đầu tư tuyến đường sắt, sau đó áp dụng điều chỉnh đất đai nhằm tái cấu trúc không gian, phân bổ đất cho hạ tầng, công viên, khu ở, thương mại. Giá trị gia tăng của đất sau quy hoạch trở thành nguồn bù đắp chi phí đầu tư đường sắt vốn có biên lợi nhuận thấp. Cách tiếp cận cho thấy vai trò quyết định của quyền kiểm soát đất trước thời điểm hình thành hạ tầng, qua đó tránh tình trạng đầu cơ làm xói mòn dư địa tài chính của cơ chế thu hồi giá trị đất.

Bài học từ các ga Shinkansen như Shin-Yokohama phản ánh tầm quan trọng của nhịp thời gian trong TOD. Giai đoạn đầu, nhà ga tồn tại giữa không gian nông nghiệp với nhịp phát triển chậm kéo dài hàng chục năm. Khi kết nối giao thông đô thị được bổ sung thông qua metro, tăng tần suất tàu tốc độ cao, khu vực nhanh chóng chuyển hóa thành trung tâm văn phòng, khách sạn, giải trí quy mô lớn. Giá đất công cộng tăng mạnh ngay cả trong bối cảnh mặt bằng giá đất quốc gia suy giảm. Trường hợp cho thấy TOD tại các ga mới đòi hỏi kiên nhẫn chính sách, kết nối đa phương thức, quy hoạch tích hợp thay cho kỳ vọng lấp đầy ngắn hạn.

Hồng Kông cung cấp tiêu chuẩn vàng về tài chính TOD thông qua mô hình đường sắt cộng bất động sản. MTR Corporation được trao quyền phát triển đất trên và quanh nhà ga với mức định giá trước hạ tầng, sau đó hợp tác khu vực tư nhân để khai thác theo giá thị trường sau hạ tầng. Khoản chênh lệch giá trị đất trở thành nguồn vốn chủ lực cho xây dựng, vận hành mạng lưới đường sắt, giảm phụ thuộc ngân sách. Mô hình đòi hỏi khung pháp lý linh hoạt cho định giá đất theo thời điểm, cơ chế phân chia lợi ích minh bạch, năng lực quản trị doanh nghiệp công cao. Với Việt Nam, thách thức lớn nằm ở yêu cầu định giá sát thị trường ngay từ đầu, dễ thu hẹp biên lợi nhuận, làm suy giảm động lực khu vực tư nhân.

Đài Loan đem lại bài học từ các khu đặc thù quanh tuyến đường sắt tốc độ cao. Chiến lược đặt ga xa trung tâm nhằm giảm chi phí giải phóng mặt bằng, kích thích đô thị mới chỉ thành công tại những nơi có nền tảng kinh tế mạnh như Hsinchu hay Taoyuan. Các ga thiếu động lực kinh tế rơi vào tình trạng thưa vắng kéo dài, làm doanh thu bất động sản không đạt kỳ vọng, dẫn đến khủng hoảng tài chính BOT, buộc nhà nước can thiệp tái cơ cấu. Kinh nghiệm cho thấy TOD cần gắn với các mỏ neo kinh tế cụ thể, tránh phát triển dàn trải làm pha loãng nguồn lực.

So sánh với Singapore, Hàn Quốc, Trung Quốc cho thấy vai trò chủ đạo của nhà nước trong kiểm soát đất đai, định hướng mật độ, đồng thời tận dụng mạnh mẽ cơ chế thu hồi giá trị đất. Singapore sử dụng bán đất mật độ cao quanh MRT để tái đầu tư hạ tầng, hình thành chu trình tài chính khép kín. Hàn Quốc triển khai điều chỉnh đất đai quy mô lớn gắn với ngân sách trung ương, doanh nghiệp nhà nước chuyên trách. Trung Quốc khai thác tài chính đất thông qua doanh nghiệp đô thị, quyền phát triển trên không gian ga metro, tạo nguồn thu lớn cho mở rộng mạng lưới.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy khả năng thành công của TOD phụ thuộc mạnh vào kiểm soát thời điểm thu hồi đất và lựa chọn đúng động lực phát triển cho từng nhà ga. Nhật Bản với mô hình Shinkansen chứng minh rằng các ga mới có thể mất hàng chục năm để tích lũy đủ động lực kinh tế, đòi hỏi tầm nhìn chính sách dài hạn và kiên nhẫn trong quản lý tài sản đất đai. Hồng Kông cho thấy hiệu quả vượt trội của mô hình phát triển dựa trên tài sản khi doanh nghiệp đường sắt được trao quyền khai thác đất trước thời điểm hình thành hạ tầng, qua đó giữ lại phần lớn giá trị tăng thêm. Đài Loan cung cấp bài học cảnh báo về nguy cơ đầu tư dàn trải tại các ga thiếu nền tảng kinh tế, dẫn tới khủng hoảng tài chính và can thiệp ngân sách.

Cùng với đó, phát triển TOD cần gắn với quy hoạch không gian quốc gia, trong đó, đặt trọng tâm vào cải cách thể chế đất đai, tài chính đô thị, năng lực điều phối liên ngành. Kiểm soát quỹ đất trước hạ tầng, xác lập cơ chế thu hồi giá trị đất minh bạch, lựa chọn vị trí ga gắn với động lực kinh tế, kiên định tầm nhìn dài hạn là những điều kiện then chốt để huy động nguồn lực xã hội, bảo đảm tính bền vững tài chính cho hạ tầng giao thông công cộng.

Có thể áp dụng cho dự án đường sắt cao tốc Bắc Nam

Tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc Nam là dự án có quy mô vốn, phạm vi không gian và mức độ tác động vượt xa các công trình giao thông trước đây. Tuyến đường sắt dài 1.541 km kết nối Hà Nội và TP.HCM, đi qua 20 tỉnh thành, được thiết kế với tốc độ 350 km/h, khổ tiêu chuẩn 1.435 mm, điện khí hóa hoàn toàn, đặt mục tiêu rút ngắn thời gian di chuyển trục Bắc Nam xuống dưới 6 giờ.

Tổng mức đầu tư dự kiến 67,34 tỷ USD, tạo ra áp lực rất lớn đối với cân đối tài khóa quốc gia trong bối cảnh nhu cầu chi cho an sinh, chuyển đổi năng lượng, thích ứng biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng. Lựa chọn chủ yếu sử dụng vốn đầu tư công trong nước đặt ra yêu cầu cấp thiết về các công cụ huy động nguồn lực bổ sung, trong đó phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng trở thành trụ cột chiến lược thay vì chỉ là giải pháp quy hoạch hỗ trợ.

Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng gắn với đường sắt tốc độ cao mang bản chất khác biệt so với TOD gắn với metro nội đô. Nhà ga đường sắt tốc độ cao đóng vai trò cửa ngõ vùng, có khả năng tái cấu trúc hoàn toàn cách tiếp cận không gian kinh tế của đô thị. Khi thời gian di chuyển giữa các trung tâm lớn được nén lại, các đô thị trung gian như Vinh, Nam Định, Phan Thiết hay Nha Trang có thể tham gia trực tiếp vào chuỗi giá trị kinh tế của Hà Nội và TP.HCM. Giá trị cốt lõi của TOD nằm ở khả năng tạo lập địa tô chênh lệch lớn cho quỹ đất phụ cận nhà ga, xuất phát từ đầu tư hạ tầng công cộng do Nhà nước thực hiện. Phần giá trị tăng thêm không do nỗ lực của chủ sử dụng đất tạo ra cần được thu hồi thông qua các cơ chế thể chế phù hợp để tái đầu tư cho hạ tầng quốc gia.

Luật Đất đai 2024 lần đầu tiên luật hóa khái niệm vùng phụ cận các điểm kết nối giao thông, cho phép Nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ đất đấu giá phục vụ phát triển đô thị gắn với hạ tầng. Quy định bỏ khung giá đất, áp dụng bảng giá sát thị trường giúp giảm xung đột trong bồi thường giải phóng mặt bằng, đồng thời làm tăng yêu cầu quản trị chi phí đầu vào của các dự án TOD. Luật Đường sắt sửa đổi bổ sung cơ chế phân chia nguồn thu từ khai thác đất vùng phụ cận theo tỷ lệ 50/50 giữa trung ương và địa phương, tạo động lực tài chính rõ ràng để các tỉnh thành chủ động tham gia quá trình tạo lập quỹ đất sạch, đầu tư hạ tầng kết nối và điều chỉnh chỉ tiêu quy hoạch.

Đối với Việt Nam, không thể áp dụng một mô hình TOD đồng nhất cho toàn bộ 23 ga trên tuyến Bắc Nam. Các ga cửa ngõ siêu đô thị như Ngọc Hồi và Thủ Thiêm cần được định hướng phát triển với mật độ cao, chức năng tài chính thương mại, dịch vụ cao cấp, khai thác tối đa hệ số sử dụng đất nhằm tạo nguồn thu lớn và nhanh. Các trung tâm vùng như Đà Nẵng, Nha Trang, Vinh phù hợp với mô hình gắn TOD với du lịch, dịch vụ hội nghị, logistics chất lượng cao. Các đô thị vệ tinh như Phủ Lý, Nam Định (Ninh Bình) hay Long Thành cần ưu tiên nhà ở giá phù hợp, khu nghiên cứu, đào tạo, áp dụng điều chỉnh đất đai để chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất đô thị, bảo đảm sinh kế cho người dân địa phương.

Chiến lược tài chính cho dự án đường sắt tốc độ cao cần được thiết kế theo cấu trúc đa tầng, trong đó TOD đóng vai trò nguồn vốn đối ứng và hoàn trả dài hạn. Ngân sách trung ương và trái phiếu chính phủ tiếp tục giữ vai trò chủ đạo cho kết cấu hạ tầng tuyến. Khu vực tư nhân tham gia đầu tư phương tiện, công trình nhà ga, tổ hợp thương mại thông qua các hình thức PPP. Nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất vùng phụ cận được sử dụng để hoàn trả chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng, đóng góp cho ngân sách trung ương theo cơ chế phân chia đã được luật hóa. Việc tách bồi thường giải phóng mặt bằng thành các dự án độc lập cho phép địa phương thu hồi đất sớm, hạn chế đầu cơ và giữ lại dư địa tài chính cho TOD.

Rủi ro lớn nhất trong quá trình triển khai nằm ở hiện tượng sốt đất, xung đột quy hoạch liên ngành và khả năng hấp thụ của thị trường bất động sản khi nguồn cung lớn được tung ra trong cùng giai đoạn. Các biện pháp quản trị cần tập trung vào khoanh vùng nghiêm ngặt ngay khi phê duyệt chủ trương, kiểm soát chuyển nhượng đất đai trong vùng quy hoạch, phân kỳ đấu giá theo sức cầu thị trường, ưu tiên các ga có tiềm năng cao trước. Nếu được triển khai với kỷ luật thể chế cao và tầm nhìn dài hạn, chuỗi đô thị TOD dọc tuyến Bắc Nam có thể trở thành trục động lực phát triển mới, chuyển hóa nguồn lực đất đai thành nền tảng tài chính bền vững cho hạ tầng quốc gia và tái cấu trúc không gian phát triển Việt Nam trong nhiều thập kỷ tới.

PGS.TS Nguyễn Đình Thọ

Viện Chiến lược, Chính sách Nông nghiệp và Môi trường